Thông tin Việt Nam có ngân hàng trung ương độc lập từ 26-12-2013 xuất hiện trên nhiều tờ báo vào những ngày cuối năm đã gây ít nhiều chú ý. Có báo còn đăng đó là loại ‘ngân hàng trung ương độc lập và tự chủ’. Nghe mừng, nhưng hụt. Đọc kỹ Nghị định 156 mới hay báo chí nói vậy mà chưa phải vậy. Tuy nhiên, có thể xem đây như sự khơi lên gợi lại một mong đợi của nền kinh tế. Vậy ta thử xem thế nào là một ngân hàng trung ương độc lập và vì sao nó thiết yếu?
Một ngân hàng trung ương (NHTƯ) được xem là độc lập sẽ luôn cần những chuẩn mực nhất định về vị thế pháp lý và tư thế thực thi chính sách tiền tệ quốc gia. Khái niệm ngân hàng trung ương độc lập thật ra không mới. Tuy nhiên, việc xác lập các chuẩn mực thực hành rõ nét cho một NHTƯ như vậy được xem đã bắt đầu từ những năm 1980 với các nghiên cứu và thực nghiệm có hệ thống. Về vị thế pháp lý, NHTƯ độc lập không là đơn vị hành chánh thuộc chính phủ (hành pháp), thậm chí không thuộc bên lập pháp, cho dù nó không hẳn thoát ly các khối quyền lực này. Về tư thế hoạt động, đối tượng phục vụ của nó là nền kinh tế, với mục tiêu theo đuổi tính liên tục, an toàn, ổn định cho mạch máu tiền tệ quốc gia. Mục tiêu theo đuổi bền vững vì lợi ích dài hạn như vậy lại có thể là khác biệt cơ bản với hoạt động chính trị, là lãnh vực vốn chú trọng sự hài lòng, cần sự ủng hộ, rất dễ có những toan tính ngắn hạn và tư duy nhiệm kỳ.
Theo các nghiên cứu của UNDP và IMF, trong hơn ba thập niên qua vị thế độc lập của NHTƯ đã là một xu hướng mạnh. Chỉ riêng thập niên 1990, đã có 34 NHTƯ khắp các châu lục nhận được cơ chế này. Sự thay đổi có ý nghĩa tích cực ở đây xuất phát từ yêu cầu thích ứng trước các chuyển động nhanh và mạnh của kinh tế thế giới nói chung, nổi bật là xu thế toàn cầu. Với EU, đó là sự thúc ép các nền kinh tế thành viên nội khối có đồng tiền chung (EMU) phải cải cách trong quá trình hình thành ECB. Cùng bắt nhịp trong thời gian này là làn sóng chuyển đổi mạnh mẽ sang cơ chế thị trường của các nước khối Đông Âu, sự trỗi dậy của các nền kinh tế Châu Á.
Dù muốn hay không, bối cảnh hội nhập cũng đã tạo ra những xung lực tương tác, sự liên thông phức tạp, có ảnh hưởng đan xen khó thấy và khó tránh. Với tình thế như vậy, nếu NHTƯ của một nước bị cuốn vào các hoạt động xoay trở sự vụ, lệ thuộc mệnh lệnh hệ cấp, phải chấp hành hay thậm chí để phục vụ các mục tiêu chính trị… thì khó có tầm thế phân lập tập trung cho chính sách tiền tệ quốc gia. Chức năng trung ương hay tư cách quốc gia nếu có đòi định chế trái tim này phải duy trì sự an toàn hệ thống thì cũng sẽ khó khả thi trong điều kiện thiếu vắng tư thế độc lập. Thiếu vắng tư thế độc lập, các tình trạng kinh tế thái cực hay bất thường (sốt nóng, nguội lạnh hay suy kiệt) rất dễ lặp đi lặp lại. Việc kiềm chế hay khắc phục mà chỉ bằng các biện pháp hành chánh sẽ dễ tạo ra sự đình đốn, làm cho nền kinh tế có thể phải hy sinh hay trả giá. Nhất là các trường hợp thắt chặt thái quá.
Các mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền, bình ổn thị trường tài chánh, thanh khoản hệ thống, linh hoạt tỷ giá hối đoái, quân bình cán cân thanh toán (BOP), điều tiết lạm phát, hỗ trợ sản xuất, tạo công ăn việc làm… sẽ không thể trông cậy vào hiệu lực cầm lái của một NHTƯ bị phụ thuộc. Ngay như được phân công, ủy nhiệm khá cụ thể và chi tiết, như Nghị định 156 cho Ngân hàng Nhà nước (NHNN), thì các mục tiêu và nhiệm vụ kia cũng không đủ điều kiện chu toàn. Đơn cử như việc thực thi chính sách lạm phát mục tiêu (inflation targeting) cũng chỉ có thể thực hiện khi có sự theo đuổi độc lập. Theo đó, NHTƯ sẽ cần sự thư thả nghề nghiệp trong việc sử dụng các công cụ chuyên ngành, khả năng linh động để cân nhắc phối hợp các nghiệp vụ về cung tiền, điều hòa các dung lượng (M1, M2, M3)… Nói chung, định chế này rất cần có sự liên tục và dài hơi để giải bài toán “bộ ba bất khả thi” cho nền kinh tế. Lạm phát mục tiêu lại là nhiệm vụ rất thử thách, không đơn giản có thể sử dụng biện pháp hành chánh để ‘chữa cháy’ như trong trường hợp lạm phát cao, mà sẽ cực kỳ khó khăn với tình trạng lạm phát quá thấp hay giảm phát. Nhật Bản và Châu Âu hiện nay (muốn đẩy lạm phát mục tiêu lên 2-3%) là các ví dụ. NHTƯ như vậy rất cần ‘đạn’ và tài thao lược trong quá trình chiến đấu. Các quyết định ra vào thị trường mở, sử dụng bộ lãi suất chủ đạo trong điều tiết sao cho hợp lý… sẽ cần thiện chiến. Đây muốn nói đến yêu cầu tinh nhuệ của các ‘sếp’ với đủ ba phẩm chất tài-tâm-tầm. Nhưng một NHTƯ chỉ thực sự có sắc thái khi nghĩa vụ minh bạch và trách nhiệm giải trình được thực thi nghiêm túc.
Cho dù quán tính chủ quan chủ quản còn nặng, sự e ngại về hiệu lực vẫn còn, các nghiên cứu thực chứng đã đưa ra ba rút tỉa đáng chú ý. Một, các nền kinh tế có NHTƯ độc lập thì lạm phát sẽ thấp và ngược lại. Hai, mức thâm hụt ngân sách tại các nước có NHTƯ độc lập thấp hơn tại các nước có NHTƯ do chính phủ kiểm soát. Ba, xét về trung và dài hạn tình trạng độc lập của NHTƯ không làm cho hoạt động sản xuất và công ăn việc làm xấu đi. Các phân tích cũng cho rằng việc phản đối thực thể NHTƯ chuyển sang tự trị thường vin vào lý lẽ chính trị hơn là kinh tế. Cũng vậy, việc lo ngại định chế này cản trở hiệu lực điều hợp chính sách tài khóa và tiền tệ là không có cơ sở. Bởi thực tế, với trách vụ hàng đầu là kiểm soát lạm phát và ổn định tiền tệ, đây là nhánh điều tiết có tác dụng kép, bổ sung và quân bình hoạt động tài khóa bền vững hơn.
Hình tượng hơn, bộ ba chuyên gia kinh tế tiền tệ GMT(1) đã cho rằng “việc có một ngân hàng trung ương độc lập thì cũng giống như có một bữa ăn trưa không tốn tiền; việc này sẽ đem lại nhiều điều lợi cho nền kinh tế mà chẳng tốn kém gì xét về kết quả thu đạt trong dài hạn ở tầm vĩ mô”. Sự ví von bữa trưa không tốn tiền (free lunch) ở đây thật ý nhị, có ý nghĩa sâu xa như chính lai lịch cổ xưa của thuật ngữ tiếp thị nay đã phổ biến này.
Tuy gọi độc lập, ý nghĩa này chỉ tương đối. Về quyền hạn, độc lập là sự phân vai trong xây dựng mục tiêu (goal), lựa chọn công cụ (instrument) hoặc có thể chi tiết hơn. Để có độc lập, các tiêu chí về chuẩn mực, cấu phần đầu não, thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm được chế định rõ, với nhiệm kỳ thường dài và lệch. Độc lập là để đảm đương trọng trách, do đó sẽ cần đến các nhà kinh tế trải nghiệm, các nhân vật uy tín có tầm nhìn xa trông rộng. Xét trong bối cảnh phân lập (checks and balances), NHTƯ độc lập thường được xem là nhánh quyền lực thứ tư trong cơ cấu vĩ mô. Đây như trái tim có chức năng ổn định mạch máu cho toàn cơ thể, chứ không đơn giản là một phần của cái đầu, để ngay khi có bộ phận nào đó gặp sự cố hoặc dừng lại nó vẫn duy trì nhịp đập…
Qua phân tích trên, ta có thể thấy sau 26-12-2013 tại Việt Nam vẫn chưa có NHTƯ độc lập tự chủ. Khái niệm độc lập (independence) không có từ hình thức văn bản đến nội dung pháp quy. Tự chủ (hay tự quản, autonomy) cũng không, cả về mặt tài chánh, nhân sự và quyết định. Riêng cách gọi ngân hàng trung ương thật ra là cụm từ chỉ chức năng đã cũ. Nhưng ta lưu ý, với Ấn Độ NHTƯ lại không phải là Central Bank of India mà là Reserve Bank of India (RBI).
Về tên, thiết nghĩ ta nên cân nhắc lại cách gọi “Ngân hàng Nhà nước”, ít ra là trong quá trình hướng đến một NHTƯ độc lập. Bởi ‘nhà nước’ ở đây dễ được hiểu theo nghĩa sở hữu, như ‘nhà nước’ trong doanh nghiệp nhà nước. Vả lại, lâu nay người dân xứ mình vẫn có thói quen nghĩ nhà nước là ‘chính phủ’. Hơn thế nữa, cách ta dùng “state” trong tiếng Anh để gọi NHNN là SBV sẽ cho cảm giác thiếu tầm. Tôi ủng hộ cách gọi là Ngân hàng Việt Nam (BOV) hoặc Ngân hàng Quốc gia Việt Nam (NBV) để cho tầm thế và chuẩn hơn. Lúc đó, trên tờ giấy bạc của mình cũng nên có chữ ký của thống đốc và bên ngân khố…
Huy Nam
CV Kinh tế TC Chứng khoán TPHCM – Giảng viên PACE – Thành viên Hội đồng Chỉ số HOSE – Trọng tài viên TT Trọng tài Quốc tế VN
- Vittorio Grilli, Donato Masciandaro và Guido Tabellini