SEC: Vị trí và Vai trò
Ủy Ban Chứng Khoán và Giao dịch Chứng Khoán Mỹ (Securities and Exchange Commission – SEC) có vai trò độc lập, gần như là một cơ quan tư pháp của hệ thống tổ chức nhà nước Hoa Kỳ. Sec có nhiệm vụ chung nhất là bảo vệ công chúng đầu tư trước các thực tế có thể có về hành xử gian dối hay thiếu trung thực trong các lãnh vực hoạt động của thị trường chứng khoán nói riêng và thị trường tài chánh nói chung. Ủy ban này được thành lập theo luật về Giao dịch Chứng khoán 1934. Đây là một kết quả của hằng loạt nỗ lực xây dựng các hành lang pháp lý nhằm đem lại và duy trì niềm tin cho thị trường chứng khoán sau biến cố gãy đổ 1929.
Có hai bộ luật nền tảng rất quan trọng của Mỹ về chứng khoán và thị trường chứng khoán (mà cho tới nay nhiều nước trên thế giới vẫn xem là nguồn tham khảo chính). Thứ nhất, Luật Chứng khoán 1933 (The Securities Act of 1933) có nội dung liên quan đến việc phát hành chứng khoán ra công chúng, bao gồm các yêu cầu về thông tin, trình tự và thủ tục … Và thứ hai, Luật về Giao dịch Chứng khoán 1934 (The Securities Exchange Act of 1934) quy định về hoạt động giao dịch thứ cấp, tức việc mua đi bán lại chứng khoán, cũng như các nội dung liên quan đến thị trướng thứ cấp… Tuy SEC được thành lập theo khung luật thứ hai (sau khi có Luật về giao dịch chứng khoán) nhưng chức năng và quyền hạn giám sát của SEC thì bao trùm cả cho Luật 1933 và hơn thế nữa…
Tất cả các hoạt động phát hành chứng khoán ra công chúng, đặc biệt là chào bán liên bang, đều phải công khai thông tin bằng cáo bạch với các nội dung thích đáng và đầy đủ liên quan đến việc chào bán đó. Tổ chức phát hành phải lập thủ tục đăng ký với SEC để được thông qua. Ủy ban cũng theo dõi việc hoạt động giao dịch chứng khoán tại các sở giao dịch và tại các thị trường phi tập trung OTC. Nhiệm vụ của SEC bao gồm việc quản lý hoạt động bán trước (short selling – hoạt động vay trước chứng khoán để bán và mua trả lại sau) và giao dịch hợp đồng tùy chọn (options trading – sản phẩm phát sinh dựa trên chứng khoán thật được chọn làm cơ sở). SEC cũng giám quản hoạt động của các nhà môi giới và kinh doanh chứng khoán, các đối tượng khác tham gia vào ngành kinh tế này.
Về quyền lực thực thi, SEC có thể áp đặt các hình thức chế tài pháp lý, bao gồm các huấn thị, đưa ra các thủ tục; xử lý hành chánh trong việc đình chỉ hay thu hồi giấy phép hoạt động của các nhà môi giới, tiến hành khởi tố hình sự thông qua Bô tư pháp Mỹ, đối với những người (hay tổ chức) bị quy trách nhiệm có hoạt động gian dối, lừa đảo, giả tạo… và các vi phạm khác trong hoạt động chứng khoán. Thêm vào đó, Ủy ban cũng được giao nhiệm vụ theo dõi hiệu lực thực hiện Luật Công ty Đầu tư Công ích (Public Utility Holding Company Act of 1935) liên quan đến việc phát hành chứng khoán, hệ thống kế toán, cấu trúc công ty và các giao dịch liên công ty … của các doanh nghiệp thuộc lãnh vực công ích, là lãnh vực được hưởng nhiều ưu đãi và liên hệ trực tiếp đến cuộc sống xã hội. SEC giám sát các điều luật về các khoản nợ hay trái phiếu thế chấp bằng để đương (mortgage debentures) khi chúng được lưu hành ra công chúng. SEC cũng tham gia vào quá trình tái cấu trúc, phục hồi, xử lý, các công ty thua lỗ theo luật phá sản.
Cơ quan quyền lực này còn có nhiệm vụ giám quản các hoạt động của quỹ đầu tư hỗ tương (mutual funds) và các công ty đầu tư tài chánh khác theo luật về Công ty Đầu tư 1940 (Investment Company Act of 1940) và về lãnh vực tư vấn đầu tư theo Luật Tư vần Đầu tư 1940 (Investment Advisers Act of 1940).
Vào năm 1975, SEC bãi bỏ hệ thống thu phí môi giới cố định (vốn đã tồn tại dai dẵng), mở đường cho nỗ lực cạnh tranh trong hoạt động môi giới và kinh doanh chứng khoán. Ủy ban này cũng có vai trò quan trọng suốt những năm cuối của thập niên 1980 trong cao trào làm sạch hoạt động doanh nghiệp tại Mỹ, truy tố và đưa ra ánh sáng các cá nhân và tổ chức dính líu vào các hoạt động kinh doanh nội gián (insider trading) và các vi phạm luật lệ về chứng khoán khác.
Năm 2002, quyền lực của SEC cũng đã được mở rộng thêm với trách nhiệm giám sát chuyên ngành kế toán theo Luật Chỉnh đốn Họat động Kế toán Công ty Đại chúng và Bảo vệ Người Đầu tư (Public Company Accounting Reform and Investor Protection Act of 2002). Theo luật này SEC được quyền bổ nhiệm và giám sát một hội đồng gồm 5 thành viên để giám sát kế toán các công ty niêm yết gọi là Public Company Accounting Oversight Board. Hội đồng này đặt ra các tiêu chuần về kế toán đối với các công ty đại chúng. Luật Chỉnh đốn Họat động Kế toán Công ty Đại chúng và Bảo vệ Người Đầu tư (Luật kế toán 2002) cũng đã giao SEC quyền ngăn chặn các lãnh đạo doanh nghiệp nào không đủ năng lực hay thiếu tư cách (unfit officers) trong cơ cấu lãnh đạo công ty. Ta có thể thấy đây là cách làm rất triệt để, nghiêm khắc, và có vẻ khá mạnh tay, trong nỗ lực chấn chỉnh môi trường doanh nghiệp để bảo vệ và duy trì niềm tin của công chúng đầu tư. Chẳng lạ, vì Luật kế toán 2002 được ra đời ngay sau khi có hàng loạt vụ đổ bể trầm trọng về gian dối kế toán của các đại gia vào những năm trước sau năm 2000 (trường hợp Enron, World Com…)
Điều hành hoạt động của SEC gồm có 5 thành viên. Theo quy định pháp luật về tổ chức, SEC không được có hơn 3 thành viên là người của cùng một đảng chính trị. Các thành viên này được Tổng thống bổ nhiệm với sự thông qua của Thượng nghị viện. Nhiệm kỳ của thành viên là 5 năm và được đánh lệch cho từng thành viên, theo đó mỗi năm sẽ có một thành viên mãn nhiệm và được thay thế. Ngay từ những năm đầu thành lập, thanh thế của SEC đã được khẳng định với sự góp mặt và kế tục của các vị chủ tịch nổi tiếng và có uy lực. Trong số đó có các nhà doanh nghiệp và chính trị gia như Joseph P. Kennedy, các luật gia James M. Landis và Willlian O. Douglas, luật sư và nhà quản trị Jerome N. Frank . Quyết định của Sec có thể được kháng nghị theo thủ tục kháng án của Mỹ. Văn phòng trung ương của SEC đặt tại Washington, D.C. SEC có 9 cơ quan đại diện vùng đóng tại các tiểu bang Atlanta, Boston, Chicago, Denver, Fort Worth, Los Angeles, New York City, Philadelphia và Seattle.
Các Biện pháp Chỉnh đốn Hoạt động Kế toán
Vào đầu thế kỷ 21, ngành kế toán ở Mỹ bị rúng động bởi hàng loạt các vụ đổ bể. Năm 2001 Công ty Enron, một công ty kinh doanh năng lượng quan trọng, đã thừa nhận rằng các báo cáo tài chính được lập trong khoảng năm năm gần nhất là sai lạc, bởi công ty đã không tuân thủ các nguyên tắc thực hành kế toán đúng đắn. Thay vì là các khoản lợi to được báo cáo, công ty bị phát hiện đã bị lỗ 586 triệu USD từ năm 1997 đến 2001. Bộ Tư Pháp Mỹ chính thức buộc tội công ty kiểm định kế toán Arthur Anderson, là Công ty kiểm toán độc lập được Enron thuê kiểm toán và là một trong những doanh nghiệp kiểm toán hàng đầu thế giới. Vào năm 2002, hội thẩm đoàn đã kết tội Anderson là cản trở việc thi hành pháp luật bằng các tài liệu “xào nấu” (shredding documents) do SEC phát hiện.
Tiếp theo sau Enron là một sự cố đáng hổ thẹn khác liên quan đến trường hợp đánh lừa trong kế toán của một Công ty tiếng tăm của Mỹ được biết đến với cái tên WorldCom vào năm 2002. Công ty này thừa nhận rằng mình đã không báo cáo 7 tỉ đô la chi phí trong 5 qúy liên tiếp và đã thực lỗ 1,2 tỉ đô la trong thời gian đó, cho dù các báo cáo tài chính của Công ty đã thể hiện kết quả lời. Số tiền khổng lồ gian lận trong vụ này là khoản gian lận kế toán lớn nhất tại Mỹ từ trước tới nay… Có lẽ do lo sợ một tình trạng kém lành mạnh phổ biến, cùng năm diễn ra vụ này, các công ty quan trọng khác của Mỹ và các công ty kế toán có liên quan đã lần lượt được SEC kiểm tra.
Đáp lại các trường hợp tai tiếng vừa nêu, Quốc hội Mỹ đã thông qua các luât lệ quy định việc giám sát nghiêm ngặt của nhà nước đối với khung pháp luật kế toán đã có từ những năm 1930. Luật mới này chính là Luật Chỉnh đốn Hoạt động Kế toán Doanh nghiệp Đại chúng và Bảo vệ Người đầu tư 2002 (Public Company Accounting Reform and Investor Protection Act of 2002). Từ đó lập ra Hội đồng Gíam sát Kế toán Công ty Đại chúng gồm 5 thành viên trực thuộc SEC. Luật cho Hội đồng có quyền điều tra và xử phạt các doanh nghiệp kế toán nếu phát hiện các công ty này đã thực hiện kiểm toán các báo cáo tài chính của công ty đại chúng theo cách qua loa không trung thực hoặc không dựa theo các chuẩn mực đúng đắn. Hội đồng Gíam sát Kế toán Công ty Đại chúng phải xây dựng các quy định về chuẩn mực kế toán để SEC phê chuẩn và ban hành cho các Công ty kiểm toán thực hiện kiểm toán hằng năm cho 100 Công ty đại chúng lớn (theo danh sách được SEC chỉ định). Điều kiện quy định sau cùng này được xem là tối quan trọng, bởi cho tới khi Hội đồng Gíam sát Kế toán Công ty Đại chúng được lập, các công ty kiểm toán chuyên nghiệp được phép tự đề ra chính sách kiểm toán cho mình.
Theo luật, tất cả các Công ty Kiểm toán khi tiến hành kiểm toán các công ty đại chúng phải đăng ký với nhà nước liên bang. Hội đồng Gíam sát Kế toán Công ty Đại chúng có quyền đình chỉ các doanh nghiệp kế toán và các kiểm toán viên độc lập (individual CPAs) nếu họ bị phát hiện có hoạt động phạm luật. Hội đồng này có thể áp dụng các hình phạt thích đáng cho cả các cá nhân và doanh nghiệp kế toán đó. Hội đồng cũng có thể đưa các trường hợp đặc biệt nghiêm trong lên Bộ Tư Pháp để xử lý hình sự. Các nhà quan sát cho rằng hiệu lực pháp lý mạnh nhất của Luật Chỉnh đốn Hoạt động Kế toán Doanh nghiệp Đại chúng và Bảo vệ Người đầu tư 2002 là khả năng đình chỉ các nhà kế toán (nói chung, trong đó có các individual CPAs) dính dấp vào các vụ vi phạm khi họ thực hiện việc kiểm toán cho các công ty đại chúng.
Chủ tịch Hội đồng Gíam sát Kế toán Công ty Đại chúng và bốn thành viên khác của hội đồng này được SEC chọn lựa. Để tách bạch Hội đồng ra khỏi ngành nghề kế toán, chỉ có hai thành viên có thể là kế toán viên cao cấp (CPA), và Chủ tịch Hội đồng phải là người không làm việc với tư cách là một CPA thực thụ tối thiểu là năm năm trước khi được bổ nhiệm. Tất cả các thành viên phải làm việc toàn thời gian cho hội đồng, và nhiệm kỳ của họ đều là năm năm nhưng lệch nhau.
Biện pháp chấn chỉnh của luật kế toán mới (Luật Chỉnh đốn Hoạt động Kế toán Doanh nghiệp Đại chúng và Bảo vệ Người đầu tư 2002) đòi các Tổng Giám đốc (CEOs) và giám đốc tài chánh (CFOs) của các công ty đại chúng (trong diện theo danh sách chọn sẵn) phải lập và ký văn bản (báo cáo) xác nhận tính xác thực của các báo cáo tài chánh doanh nghiệp. Bất cứ Tổng Gíam đốc hay Gíam đốc tài chánh nào cố ý và làm ngơ đối với các sai lạc thông tin trong các báo cáo đó có thể bị phạt tù. Luật cũng cấm các công ty kiểm toán cung ứng cho khách hàng nhiều dịch vụ tư vấn cùng lúc với việc kiểm toán bắt buộc. Mục đích của quy định này là để phòng tránh các xung đột về quyền lợi. Theo kết quả điều tra được công bố thì, trong vụ tai tiếng Enron, Anderson bị phát hiện đã thu lợi từ dịch vụ tư vấn nhiều hơn số tiền từ dịch vụ kiểm toán họ thực hiện. Nhiều nhà phê bình quả quyết rằng chính điều này đã khuyến khích Anderson chạy theo và đặt nặng thu nhập tư tư vấn, đồng thời phớt lờ các nội dung kiểm toán.
Không đợi đến lúc có vấn đề cộm lên, thiết nghĩ đối với tất cả mọi nền kinh tế, trong đó Việt Nam sẽ chẳng thể là ngoại lệ, các nội dung liên quan đến nỗ lực thanh lọc môi trường doanh nghiệp được trình bày trên đây đã như sự cảnh báo rất có giá trị tham khảo. Vấn đề chỉ là nên phòng ngừa hay ngăn chặn, nên răn đe dẫn hướng hay để phải tập trung xử lý?…